［摘 要］如何落实立德树人是当前我国教育发展战略中需要解决的中心议题。健全立德树人落实机制要在制度层面进行改进和完善，充分发挥制度的保障功能。在实践中，落实立德树人根本任务的要求和举措正在各级政府部门、学校、社会机构等多元主体的协同努力下不断得到细化，但落实工作中仍存在整体性工作机制不健全等问题。因此，要进一步健全完善立德树人工作的制度体系。做好立德树人的制度建设需要从制度的需求与目标、设计与建构、实践与运行、评价与推广四个方面进行研究和探索，并通过制度落实的能力建设和监督问责机制推动制度的有效执行，提升立德树人工作的整体效能。
制度执行 制度体系 制度建设 ［关键词］ 立德树人
如何落实立德树人是当前我国教育发展战略中需要解决的中心议题，在政策上已经形成从中央到地方的立体化的系统部署。在实践中，落实立德树人的要求和举措正在各级政府部门、学校、社会机构等多元主体的协同努力下不断得到细化，具有区域特色的工作机制也逐渐形成。但落实工作中仍存在五育发展不协调、主体权责不明确、资源配置不到位、载体功效不充分、学科德育不系统等整体性工作机制不健全的问题。针对这些问题，要将立德树人工作的有效落实放置在制度建设和制度体系的建构中进行研究和探索，提升制度实施的执行力，发挥立德树人制度体系的整体效能。
一、从立德树人落实机制到制度建设的视角转换
“经国序民，正其制度。”（《资治通鉴·汉纪十》）制度是国家各项事业发展的重要保障和有力支撑。党的十九大报告指出：“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”[1]党和国家历来将制度建设摆在重要位置，是为了解决社会事业发展过程中存在的深层次矛盾，这也为健全立德树人落实机制、通过制度建设形成落实立德树人根本任务的制度体系提供了方法论指导。立德树人工作做好从落实机制到制度建设的视角转换需厘清以下几个基本问题：
1.机制与制度的关系
机制，概括来讲是实施问题，是主体作用于客体的运行方式、方法和策略，是动态的，属于社会体系的微观层面；制度是对社会关系和社会秩序的规范化概括，是提供有章可循的依据，是静态的，属于社会体系的宏观层面和基础层面。制度由主体、客体、目标、社会环境等要素组成，不同要素组合形成运行机制才能维持制度的存在与发展。在机制和制度的关系中，机制从属于制度，受制度的制约，是制度的载体和转化形式，也就是说，制度是前提，制度为机制的合理运行明确方向并提供保障。所以，制度不可或缺，制度建设要遵循机制建立和运行的规律，并通过制度深化、健全机制。
本文强调从机制到制度的视角转换，并不是对落实机制的否定或忽视，而是通过对制度建设的关注，在具体制度的建构中进一步发现落实中的问题，在科学的制度体系保障下，使立德树人工作可以更好地破除落实中的瓶颈与障碍，不断健全各项落实机制使之更加有效。简言之，健全立德树人落实机制需要通过科学系统的制度建设来实现。反之，没有科学完备的制度，就不会有健全的机制。
2.制度与教育制度的内涵
马克思从唯物史观出发，以促进人的发展的视角考察制度，将制度界定为交往的产物。[2]从内涵上看，制度明确行为主体的权利和义务，通过公开的规则体系为行为主体的活动提供依据和保障。从功能上看，制度具有规范行为、协调利益、建立秩序、维护稳定等基本功能。制度是具有权威性和预期性的，没有制度就没有工作的秩序和效率。
教育制度是制度的亚层次概念，具有制度共性特点的同时也有其特殊性，它根源于以人的培养为核心的教育实践活动，服从于教育事业发展规律和人才成长规律，是对教育关系存在和发展过程的本质或规律的基本反映。有研究者将教育制度定义为用以调整个体行动者之间以及特定教育组织内部行动者之间关系的强制性或权威性的行为规则体系。[3]它规定了应采用何种方式和手段去实现教育目标。教育制度的价值在于通过规范人的行为、调节主客体间的关系以形成教育事业发展的活动空间和稳定的秩序，为国家教育目标的实现和自身教育需求的满足提供可靠有效的条件。
从历史的视角看，教育事业发展过程中制度建设是主线，新时期的教育制度要根据现实的教育实践需要进行调整、修改和完善。当前，如何有效落实立德树人根本任务是教育事业发展的核心问题，而做好制度建设、构建良好的制度体系是落实好立德树人工作的前提和基础。因此，要重视依托教育制度为立德树人的全方位落实创造条件。
3.立德树人制度建设的必要性
制度建设关系着教育主体对立德树人落实规范的认同程度，影响着立德树人社会环境的优化状况，决定着立德树人工作所需成本和落实成效的高低。因此，在具体的实践中，要系统有效地落实立德树人，必须建立有力的制度保障。加强立德树人的制度建设，就是要充分利用制度这一保障性元素，解决立德树人落实过程中难以解决的现实问题与障碍。
从工作落实的全局来看，在立德树人的制度实践中应解决的现实问题有五方面：一是全面系统分析立德树人工作的关键落实点并通过制度予以明确；二是基于国家层面各项教育政策的战略要求，通过制度完善基层相关实施主体的行动准则；三是通过制度解决不同责任主体在立德树人工作中涉及的资源配置、激励保障中的多重差异，甚至是利益冲突；四是明确针对开展学科德育、促进五育融合的系统性实施和评价的制度要求；五是形成推进立德树人制度体系发挥实效的制度执行机制。解决以上五方面的现实问题，就要围绕立德树人根本任务的落实，进行系统完备的制度建设。
二、立德树人制度建设的基本要素与路径
做好制度建设既是立德树人的重要内容，也是提升立德树人落实成效的根本保障。制度建设是基于现实的人的需求，按照特定的社会发展规律和要求对制度进行理论创新和实践改造的活动，是使制度不断完善的动态的实践过程。[4]推进立德树人的制度建设是在教育制度框架内的具体制度的创新与完善，要解决的是让立德树人的事业从理念走向实践、从理论变为行动的保障问题。做好立德树人的制度建设需要从制度需求与目标、制度设计与建构、制度实践与运行、制度评价与推广等环节透视、把握制度建设的规律与方法，这些环节既是制度建设活动的基本要素，又是制度建设实践的行动路径，促进形成科学完备的制度保障体系。
1.制度需求与目标
制度建设的发生和运行以及目标的实现都是围绕人展开的，以人的现实需要和利益为逻辑出发点，以促进人的自由全面发展为理想目标。而人的需要和发展目标是基于社会发展的需求来设定的，社会的有序发展要求我们致力于制度建设，重视制度与人、社会发展的关系，通过推进制度建设不断满足社会与人的发展的需求，实现社会与人的和谐发展的目标。
立德树人作为培养人的关键问题和教育事业发展的根本任务，天然地成为制度建设的根本遵循和目标指向。立德树人的落实工作涉及政府、学校、教师、社会、家庭等多元主体，不同主体有其特定的权利和利益需求，其制度建设的实质就是围绕学生成长的需求对各主体进行权利、资源和利益的重新分配。目标是通过规则、机制、程序的科学设计和实施，在立德树人的落实过程中建构起多元主体之间有序互动的桥梁，使各级各类制度和政策应有的功能得到最大程度的发挥。
立德树人制度建设的具体目标包括四方面的内容：一是理顺各主体关系。通过制度对各主体间的关系作出明确规定，对各种权力的运行程序和边界划定明确界限，这些关系诸如地方政府与教育行政部门的关系，政府部门与学校的关系，学校与教师、家庭、社会机构的关系，等等。二是保障各主体权利。立德树人落实工作的生机与活力来自各主体的积极性，要更好地调动和发挥其积极性，就需要保证各主体的权利得以正常体现，制度建设的作用就是对这些权利以及权利实现的途径和方式作出明确规定。三是规范各主体行为。通过制度建设让各主体在立德树人的落实过程中有所遵从，明确该做什么、不该做什么、怎么去做，特别是要能够保证相关主体的行为依据制度得到及时而必要的奖惩。四是发挥整体效能。立德树人的落实需要发挥主体间的协同作用，形成合力，通过制度建设形成健全的制度体系才能保证各主体行动的一致性，才能实现整体效能的发挥。以上四方面具体目标的落实，也构成了立德树人制度建设的基本内涵。
2.制度设计与建构
制度的设计与建构是制度建设过程的中间环节，是制度建设的理性创新。由于制度建设要与社会发展、人的发展相协调，制度的设计与建构过程中就要坚持理性的原则与方式，需要从促进社会公平、人的发展的角度进行制度的设计与模式的建构，追求价值理性、工具理性与形式理性三者的统一。在社会各个领域的制度设计与建构中，须观全局、谋长远，做好顶层设计与建构，从整体上和各方面把相关制度统一起来，形成连贯的制度体系。
立德树人制度的设计与建构要坚持价值标准和科学标准，实现合目的性与合规律性的统一。在具体建构中要切中问题要害，根据不同时期制度的需求有重点地推进，建立真正管用的制度框架。当前立德树人的制度体系正从中央到地方逐步展开，在中央层面围绕立德树人如何落实这一核心问题形成了从整体上进行宏观指导的制度体系，为地方制度模式的建构和制度实践指明了方向和提供了依据。现阶段立德树人制度建设的重点是要聚焦地方政府和学校的落实工作。地方政府和学校要根据自身条件、文化传统等因素进行具体制度的设计与建构，防止制度脱离地方实际和制度的上下脱节、相互掣肘，通过科学建构形成包括具体运作机制在内的能有效指导落实工作的制度体系，运用制度规范推进落实机制的改革与运行。
3.制度实践与运行
开展制度设计与建构的目的在于推动制度的实践与运行，制度实践的过程是各项制度进行运转和制度模式现实化的过程，制度的科学性和价值性只有在制度的实践运行中才能得到确证。在这里，相关主体与制度实践的对象性关系直接表现为具体的人的制度实践活动，在制度实践的过程中，作为实践主体的人本身也不断实现自我塑造和提升。
立德树人的制度实践建立在由国家层面形成的系统性制度建构的基础上，而把立德树人的思想和制度转化为实践的强大力量的重要主体是各级地方政府和各级各类学校。地方政府作为拥有统筹权力的部门是重要的实践主体，是促进立德树人各项制度落实、维护落实机制正常运转秩序的重要力量。学校层面的制度实践则是落实立德树人根本任务的基点、聚焦点和落脚点。在制度实践这一过程中，无论是地方政府还是学校，都需要避免制度设计与实践运行的错位，要通过制度实践破除立德树人在落实过程中普遍存在的瓶颈与障碍。
4.制度评价与推广
制度建设作为周期性的实践活动，对制度实践的评价及制度实践成果的推广是制度建设一个周期的最终环节，也是制度建设的价值所在。制度评价是对制度实践成果总结和效果的评判，是相关主体对制度进行的理性的价值判断，评价的结果将形成显著的社会效果，转化为事业发展的有效状态和推进动力，激发制度执行主体的积极性。在此基础上所形成的制度实践模式才能得以有效推广，推动制度在新一轮建设中进一步完善和发展。
对立德树人制度实践的评价涉及政府、学校、社会机构、家庭等不同主体，不同主体会对同一制度作出不同的评价。因此，形成正确、科学的制度评价要基于对立德树人工作的理性认识，并以问题为导向从价值理性上升到实践理性，加强主体间的沟通与协作，围绕立德树人落实工作的具体过程和结果科学评价制度的实效，以展示制度的功能与价值，形成可复制、可推广的落实立德树人的制度实践机制，使制度成果转化为落实立德树人的常态和有效模式。
三、立德树人的制度体系与制度执行
制度体系建构更为关键的地方在于着眼于制度合力，使各项制度形成内在关联的系统。完善的制度体系既不能出现制度盲区和漏洞，又不能发生制度分割和冲撞。[5]健全立德树人落实机制，制度体系的建构具有极为重要的意义，只有使各项制度形成有序的体系，才能发挥制度的整体效能。习近平总书记指出：“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”[6]因此，落实立德树人要从解决实际问题出发构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，重视制度落实机制的建立，提升制度的执行效能。
1.立德树人制度体系的构成
制度体系有其层次结构，也有不同的分类维度。党的十九届四中全会概括提炼了促进我国社会事业发展的制度体系结构，其结构框架由根本制度、基本制度、重要制度和各领域具体制度组成。立德树人作为教育事业发展的重要制度安排，必然要有配套衔接的具体制度来支撑其有效落实。这些具体制度可以分为宏观制度与微观制度、纵向制度与横向制度、核心制度与外围制度等，从而构建起宏观指导与微观落实相结合、纵向衔接与横向配合相统一、校内教育与校外培养相协同的立体化的立德树人制度体系。
宏观制度与微观制度。立德树人的宏观制度是规定人才培养目标及如何实现培养目标的指导性规范，是在国家层面为解决仍存在的立德树人的体制机制相冲突，德智体美劳五育不融合，大中小学德育衔接不紧密，学校教育与家庭教育、社会教育不协同等突出问题而制定出台的相关制度。尤其是自2018年全国教育大会召开以来，国家层面陆续发布的各项教育制度所要解决的核心议题就是各级各类教育如何实现立德树人根本任务。在宏观制度的引领指导下，必然要有侧重具体落实的微观制度相配合才能产生制度效力。微观制度既包括地方政府尤其是教育管理部门关于人权、事权、财权等职责权限和资源分配的具体办法与指导意见，也包括各级各类学校围绕落实立德树人工作制定的规章制度。微观制度明确做什么、如何做，明确怎样激励与问责等问题。
纵向制度与横向制度。立德树人的纵向制度既包括基于我国教育管理体制的由中央到地方再到学校的协调管理制度、评价监督制度等，也包括基于教育内容和学段、促进大中小学德育一体化的教材制度、课程实施制度等。横向制度既包括国家层面关于学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、特殊教育、高等教育领域落实立德树人的政策方针，也包括地方层面推进立德树人工作所制定的关于课程实施、教师发展、评价考核与监督问责等方面的具体制度，还包括学校层面促进学生全面发展所制定的学校管理制度、教师激励制度、学生评价制度等。由此可见，立德树人的纵向制度与横向制度形成矩阵化的制度体系，纵向中有横向，横向中有纵向，纵横相互匹配发挥矩阵合力。
核心制度与外围制度。学校是落实立德树人根本任务的核心场域，课堂是教育的主阵地，课程与教学是学校教育的核心工作，在学校内建立以德为先、德智体美劳五育并举的课程、教学及学生评价制度应成为落实立德树人的核心制度。在此基础上，以服务学生发展为宗旨的学校外的社会教育、家庭教育及政府部门的各项保障制度等构成落实立德树人的外围制度。落实立德树人的核心制度与外围制度是互动的、整体性的制度安排，强调利益相关者在以促进学生全面发展为要旨的制度构建和发展中的作用，亦构成现代学校制度的主要内容，以协调和整合影响学生发展的校内外各种力量。
2.加强立德树人制度落实，提升制度执行力
制度建设重在管用、有效，而制度的效用和生命力取决于落实制度的执行力。习近平总书记强调：“制定制度很重要，更重要的是抓落实。”[7]立德树人制度建设的最终目的是贯彻落实立德树人的理念并通过制度执行付诸实践，以规范和调节教育主体之间的互动关系。制度执行越有力，落实的成效越明显，越能充分发挥制度体系的效能。因此，制度的落实要根据明确规定的职责权限，提升相关主体的制度执行力，建立制度执行的元机制。
首先，强化制度意识。落实立德树人的相关主体要自觉尊崇制度的规定，尤其是各级政府、教育管理部门及学校的领导干部要发挥引领表率作用，加强制度宣讲、领会制度精神、熟知制度内容，不断增强制度意识，严格遵守制度规定，按制度行使权力，维护制度权威。
其次，提高运用制度履职尽责的能力和水平。制度的有效执行需要执行者具备与制度要求相匹配的本领，做到思想统一与行动一致，以促进制度与执行主体的正向互动。政府、学校、教师等要根据立德树人的制度要求落实到位，不可打折扣，不能搞变通。制度要求做到的，坚决执行；明令禁止的，坚决不做；灵活把握的，从实际出发。
再次，落实对制度执行的监督问责。要根据立德树人的工作目标和各项制度的明确规定，开展立德树人制度落实工作的专项监督，以防止制度执行的缺位、执行过程中的责任缺失与功能异化。同时，还要推动教育督导“长牙齿”，加强对执行不力的管理者和教师的问责力度。通过建立立德树人制度执行的监督机制和问责机制，为提升制度效能保驾护航，从而切实维护制度的严肃性、权威性和实效性，并进一步推动制度建设的科学化。
立德树人作为教育的根本任务，作为具有长久意义的教育观念和价值取向，只有在完备的制度框架下才能获得充足的发展资源，制度的不断完善和有效执行能够为立德树人根本任务的真正落实提供根本保障和不竭动力。
参考文献：
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.
[2]马克思恩格斯全集，第3卷[M].北京：人民出版社，1960：79.
[3]李江源.教育制度：概念的厘定[J].河北师范大学学报（教育科学版），2003(1).
[4]徐斌.制度建设与人的自由全面发展[M].北京：人民出版社，2012：18-19.
[5]齐卫平.体系与效能：中国特色社会主义制度的国家治理优势[J].行政论坛，2020(1).
[6]十八大以来重要文献选编（中）[Z].北京：中央文献出版社，2016：95.
[7]习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2016：81.
（刘志 华东师范大学教育学部，上海200062）《思想理论教育》2020年第09期）
